3.4 A.002 Onderzoek Noordelijke Rekenkamer 'Verdeling onder Hoogspanning'; Een onderzoek naar de verdeling van kosten en baten rondom wind- en zonneparken provincie friesland

1. Bron

Zie  https://www.noordelijkerekenkamer.nl/images/Documenten/2019-Energietransitie-Lusten-Lasten/NR_20200302_Verdeling-onder-hoogspanning_Fr.pdf

2. Relevante bepaling:

“Conclusie 11: Gedeputeerde en Provinciale Staten oefenden druk uit op initiatiefnemers van wind- en zonneparken opdat zij bovenwettelijke compensatie en financiële participatiemogelijkheden aan omwonenden zouden aanbieden.

Bij duurzame-energieprojecten oefenden Gedeputeerde en Provinciale Staten druk uit op initiatiefnemers en medeoverheden om bovenwettelijke compensatie van en financiële participatie door omwonenden aan te bieden. Bij Nij HiddumHouw bleek dat onder andere uit de volgende concrete acties:

— Provinciale Staten hebben een afweging gemaakt tussen twee initiatieven voor de aanleg van het windpark. Het aanbieden van compensatie en financiële participatie aan de omgeving was hierin een randvoorwaarde.

— In de startnotitie voor het opstellen van een provinciaal inpassingsplan voor het windpark was een uitgangspunt dat de omgeving meeprofiteert van het windpark. Er moest ruimte zijn voor financiële omgevingsparticipatie van maximaal 25%.

— De provincie stelde een Omgevingsadviesraad in. Het doel van deze Omgevingsadviesraad was het versterken van draagvlak en eigenaarschap bij de omgeving van het windpark, door inhoudelijke participatie in het proces en financiële participatie in het project. Deo nderhandelingsresultaten (onder andere een profijt- en een participatieregeling) zijn vastgelegd in een omgevingsovereenkomst; deze maakt integraal deel uit van de anterieure overeenkomst die is ondertekend door Gedeputeerde Staten en de initiatiefnemers.

— Provinciale Staten stelden in hun vergadering van 27 juni 2018 het besluit over het provinciaal inpassingsplan uit, omdat er een betere compensatie-/ participatieregeling moest komen. Toen de initiatiefnemers zich daar toe bereid verklaarden, stemden Provinciale Staten op 18 juli in met het provinciaal inpassingsplan Het artikel in de Verordening Romte – dat bepaalt dat de grootte en opstelling van een zonnepark onder meer moet worden onderbouwd met financiële participatie

van bewoners – is geen dode letter. Gedeputeerde Staten wezen de gemeente er in de casus zonnepark Appelscha-Hoog op dat in andere soortgelijke projecten omwonenden financieel hebben kunnen meeprofiteren en vroegen alsnog met de ontwikkelaar na te gaan welke mogelijkheden er waren. Onder andere omdat de ontwikkelaar bij een ander project in de gemeente participatie wilde aanbieden, zagen Gedeputeerde Staten af van het geven van een reactieve aanwijzing.

 Conclusie 12: Vanuit het omgevingsrecht heeft de provincie vrijwel geen bevoegdheden om compensatie en financiële participatie af te dwingen. Als Gedeputeerde Staten druk uitoefenen op initiatiefnemers, lopen zij het risico dat zij hun (ruimtelijke) bevoegdheden oneigenlijk gebruiken.

Het huidige omgevingsrecht bevat een zeer beperkte grondslag op basis waarvan overheden initiatiefnemers kunnen verplichten de omwonenden bovenwettelijk te compenseren of financieel te laten participeren (zie ook conclusie 13). Bij twee van de drie Friese cases heeft de Noordelijke Rekenkamer geconstateerd dat de provincie medewerking aan een wind- of zonnepark afhankelijk heeft gemaakt van het aanbieden/vastleggen van het aanbod voor compensatie en financiële

participatie. Daarmee heeft de provincie de bevoegdheden in het kader van het ruimtelijk ordeningsrecht op een andere wijze aangewend, dan waarvoor ze toegekend zijn (en dat kan détournement de pouvoir inhouden). Het ging om de casus Nij Hiddum-Houw en zonnepark Appelscha (zie conclusie 11).

Deze werkwijze komt ook veelvuldig voor bij andere provincies en gemeenten. Afspraken over compensatie en participatie worden veelal vastgelegd in een anterieure overeenkomst. Volgens de Grondexploitatiewet mogen in een anterieure overeenkomst alleen zaken worden geregeld, die betrekking hebben op de grondexploitatie. Het risico bestaat dat de rechter een dergelijke overeenkomst in een eventuele rechtszaak nietig zal verklaren.

 Hoe is de uiteindelijke kosten-batenverdeling in de onderzochte projecten? En verschilt de kosten-batenverdeling tussen coöperatieve en reguliere initiatieven? Zo ja, wat zijn de verschillen?

Conclusie 13: Vanuit het omgevingsrecht heeft de provincie vrijwel geen bevoegdheden om compensatie en financiële participatie af te dwingen. Desalniettemin vloeit er hooguit zo’n twee procent van de totale inkomsten van een wind- of zonnepark naar omwonenden als bovenwettelijke compensatie. Het percentage financiële participatie ligt hoger, namelijk maximaal 11%. Bij een coöperatief project vloeit alle winst naar de lokale omgeving.

Het huidige omgevingsrecht bevat een zeer beperkte grondslag op basis waarvan overheden initiatiefnemers kunnen verplichten de omwonenden bovenwettelijk te compenseren. Uitgangspunt daarbij is dat compensatie ruimtelijk van aard dient te zijn (specialiteitsbeginsel). Het huidige omgevingsrecht bevat geen grondslag op basis waarvan initiatiefnemers verplicht kunnen worden financiële participatie aan te bieden aan de lokale omgeving. Ondanks deze beperkingen van het omgevingsrecht vloeit er bij windpark Nij Hiddum-Houw een deel (circa

2%) van de totale inkomsten naar de lokale omgeving als bovenwettelijke compensatie (planschade, burenregeling en dorpenregeling). Het gaat dan naar schatting om € 120.000 per jaar. Bij Nij Hiddum-Houw is ook een financiële participatieregeling tot stand gekomen. Zo’n elf procent van het park wordt beschikbaar gesteld aan omwonenden voor financiële participatie. Bij zonnepark Appelscha wordt geen compensatie aan omwonenden aangeboden. Zonnepark

Garyp is een coöperatief project waarin de volledige winst (of het verlies) naar de lokale omgeving vloeit.

 Conclusie 14: gerealiseerde compensatie- en financiële participatiearrangementen verschillen sterk tussen de cases.

Omdat er geen eenduidige normen voor compensatie en financiële participatie zijn, is de totstandkoming van een compensatie- of participatiearrangement afhankelijk van toevallige factoren. In ieder geval spelen mee welke bestuurslaag het bevoegd gezag is, wat de onderhandelingsvaardigheden van omwonenden zijn, hoe zij ondersteund worden, wat de bereidheid van initiatiefnemers is de eisen te accepteren en of er mogelijkheden zijn voor sanering van oude molens. Zoals uit conclusie 13 blijkt, kan een wind- of zonnepark in het ene gebied daardoor een heel andere regeling krijgen dan een vergelijkbaar park in een ander gebied.

Kunnen lessen worden getrokken uit de Deense (coöperatieve) aanpak?

Conclusie 15: in Denemarken bestaan voor windparken op nationaal niveau specifieke wettelijke regelingen voor compensatie en financiële participatie.

In Nederland ontbreekt een wettelijke regeling voor compensatie van en financiële participatie door omwonenden. Dit leidt tot een grote diversiteit aan afspraken en regelingen. In Denemarken bestaat wetgeving op nationaal niveau waarin een aantal van deze zaken zijn geregeld. Dit schept duidelijkheid voor zowel omwonenden als initiatiefnemers.

"Aanbevelingen

In 2013 publiceerde de Noordelijke Rekenkamer het rapport Energie in beweging. Zij constateerde in dit rapport dat betrokkenheid van bewoners kan worden verkregen door een project uitdrukkelijk te zien als een lokaal project of door omwonenden te laten participeren. Dit is volgens het rapport overigens aan de initiatiefnemers. De provincie kan hen daar in het vooroverleg wel op attenderen. Dit resulteerde in de aanbeveling om burgers en maatschappelijke organisaties meer bij de planvorming en de ontwikkeling van windenergieprojecten te betrekken. Door in een vroeg stadium met omwonenden en initiatiefnemers de mogelijkheden te onderzoeken voor compensatie en participatie, zouden maatschappelijke weerstanden kunnen worden verminderd. De Noordelijke Rekenkamer staat nog steeds achter deze aanbeveling en ziet dat de provincie inderdaad werk maakt

van het laten meeprofiteren van omwonenden. Op basis van het huidige onderzoek ziet de Noordelijke Rekenkamer aanleiding om deze aanbeveling verder aan te scherpen.

 In het klimaatakkoord uit 2019 is afgesproken dat wordt gestreefd naar lokaal eigenaarschap van 50% voor wind- en zonneparken op land. Hoewel er interpretatieruimte is voor deze afspraak, is duidelijk dat lokaal eigenaarschap gewenst wordt. De Noordelijke Rekenkamer doet mede in deze context een aantal aanbevelingen.

 1. Als in de toekomst nieuwe zoekgebieden voor grootschalige windparken op land worden aangewezen, stel dan een strategisch beleidskader vast. In een dergelijk beleidskader kunnen verschillende alternatieve zoekgebieden met elkaar worden vergeleken en kan beargumenteerd een definitieve keuze voor de zoekgebieden worden gemaakt.

 2. Wanneer in de toekomst nieuwe locaties worden aangewezen voor ontwikkeling van windparken, is het aan te raden hierbij in een vroeg stadium burgers en maatschappelijke organisaties te betrekken. Door een goed vormgegeven participatieproces, waar Provinciale Staten de kaders voor vaststellen, kunnen windmolenlocaties worden gezocht die door omwonenden worden

geaccepteerd. Daarbij kan een voorbeeld worden genomen aan het proces van Fryslân Foar De Wyn. Bedenk hierbij vooraf hoe wordt omgegaan met het advies dat uit het participatietraject komt. Maak hierover vooraf duidelijke afspraken, leg deze vast en zorg dat ook de provincie zelf zich aan de afspraken houdt.

 3. Beargumenteer waarom het juist voor wind- en zonneparken belangrijk is dat omwonenden bovenwettelijk worden gecompenseerd en waarom er financiële participatiearrangementen worden aangeboden. Er zijn drie keuzes mogelijk:

I. Wind- en zonneparken vormen geen bijzondere categorie ruimtelijke ingrepen. De belangen van omwonenden worden voldoende beschermd door het huidige omgevingsrecht. Het aanbieden van compensatie en financiële participatie is daarom niet nodig.

II. Wind- en/of zonneparken vormen een bijzondere categorie ruimtelijke ingrepen waarbij de belangen van omwonenden onvoldoende worden beschermd door het huidige omgevingsrecht. Specifiek voor wind- en/of zonneparken moeten er daarom compensatie- en financiële participatiearrangementen worden aangeboden aan omwonenden;

III. Wind- en zonneparken vormen geen bijzondere categorie ruimtelijke ingrepen. De belangen van omwonenden worden momenteel echter onvoldoende beschermd door het huidige omgevingsrecht. Daarom dienen er bij alle grootschalige ruimtelijke ingrepen (ook, bijvoorbeeld, de aanleg van een snelweg) compensatie- en, indien mogelijk, financiële participatiearrangementen worden aangeboden.

 4. Ontwikkel een duidelijke visie op de manier waarop duurzame energie idealiter geproduceerd dient te worden. In grote lijnen kan gekozen worden tussen drie varianten:

I. laat productie van duurzame energie aan de markt over;

II. laat productie van duurzame energie over aan lokale initiatieven die van onderop ontstaan;

III. produceer de duurzame energie zelf.

Vooral tussen variant I en II bestaan mengvormen: een combinatie van een marktpartij met een vorm van financiële participatie door omwonenden. Vooralsnog is weinig bekend over de effecten van de keuze voor een bepaalde variant (of combinatie van varianten) op de kosteneffectiviteit en de acceptatie van wind- en zonneparken. Voor het ontwikkelen van deze visie is het daarom nodig meer onderzoek te doen naar de doelmatigheid van iedere variant en de effecten die dit op de publieke acceptatie heeft. Fryslân zou een dergelijk onderzoek gezamenlijk met de provincies Drenthe en Groningen kunnen laten uitvoeren.

 5. Indien wordt gekozen voor een mengvorm van variant I en II (een marktpartij in combinatie met een lokaal initiatief) dan beveelt de Noordelijke Rekenkamer aan inwoners van geschikte gebieden te stimuleren zichzelf te organiseren (bijvoorbeeld in de vorm van een coöperatie) voordat de plannen voor een wind- of zonnepark concreet zijn. Deze omwonenden dienen vervolgens te worden aangemerkt als (mede) initiatiefnemer en zij dienen ook zo door het bevoegd gezag te worden behandeld. Als omwonenden formeel worden aangemerkt als (mede) vergunningaanvrager, dan hebben zij dezelfde status als de reguliere initiatiefnemers en zitten zij ook direct bij het bevoegd

gezag aan tafel. Richt voor deze inwoners een steunpunt in dat hen ondersteunt met gerichte technische, juridische en financiële kennis, of breng dit onder bij een bestaand steunpunt. Zij kunnen dan als gelijkwaardige partner meepraten over zaken als de locatiekeuze en de inrichting van het wind- of zonnepark.

 Wanneer de conclusie wordt getrokken dat wind- en/of zonneparken een bijzondere positie in het omgevingsrecht verdienen (optie II uit aanbeveling 3), dan zijn de volgende aanbevelingen aan de orde.

6. Dring – bijvoorbeeld in IPO-verband – bij het Rijk aan op landelijke wetgeving waarin specifiek voor wind- en/of zonneparken bevoegdheden in het leven worden geroepen waarmee compensatie en financiële participatie kan worden afgedwongen. Op dit moment kan het bevoegd gezag hooguit vragen om compensatie en participatie aan omwonenden aan te bieden. Wanneer deze bevoegdheden niet voorhanden zijn, staat het bevoegd gezag zwak in de onderhandelingen en ligt misbruik van bevoegdheden op de loer. Nationale Deense wetgeving op het gebied van windenergie kan hiervoor als inspiratiebron dienen.

 7. Regel bovenwettelijke compensatie die niet ruimtelijk van aard is en financiële participatie op basis van vrijwilligheid met initiatiefnemers. Zet initiatiefnemers en medeoverheden niet onder druk door planologische medewerking afhankelijk te maken van (de kwaliteit van) afspraken over bovenwettelijke compensatie en financiële participatie. Zo lang er nog geen nationale wetgeving over compensatie en financiële participatie is vastgesteld, moet de provincie waken voor misbruik van bevoegdheden.*

* Een uitzondering bestaat als de grond waarop (een deel van) het wind- of zonnepark wordt gerealiseerd in bezit is van de provincie. In een dergelijk geval kan bovenwettelijke compensatie van en financiële participatie door omwonenden worden vastgelegd in een privaatrechtelijke huur- of pachtovereenkomst.

 8. Overweeg om specifieke beleidskaders voor wind en zon vast te stellen die een richtbedrag bevatten voor bovenwettelijke compensatie (bijvoorbeeld een afdracht in een gebiedsfonds) om zo duidelijkheid te verschaffen aan initiatiefnemers, omwonenden en andere partijen bij grootschalige wind- of zonneparken. Bij het beleidskader wind kan aansluiting worden gezocht bij het bedrag uit de NWEA-gedragscode. Hanteer, zo lang er nog geen wettelijk verankerde bevoegdheid is, het richtbedrag alleen op basis van vrijwilligheid.”

 3. Algemeen

De Noordelijke Rekenkamer heeft onderzoek gedaan naar de verdeling van kosten en baten rondom wind- en zonneparken in de provincies Groningen, Drenthe en Friesland. Voor dit fiche zijn de conclusies weergegeven voor de provincie Friesland. Voor de provincie Groningen en Drenthe zijn de conclusies grotendeels gelijkluidend.

4. Aanbevelingen voor verdere kennisname

https://www.noordelijkerekenkamer.nl/images/Documenten/2019-Energietransitie-Lusten-Lasten/NR_20200302_Verdeling-onder-hoogspanning_Gr.pdf

https://www.noordelijkerekenkamer.nl/images/Documenten/2019-Energietransitie-Lusten-Lasten/NR_20200302_Verdeling-onder-hoogspanning_Dr.pdf

 

 


Over Energiewerkplaats Brabant

De Energiewerkplaats is een platform voor professionals betrokken bij de energietransitie in Noord-Brabant. Niet alleen op provinciaal niveau, maar ook op regionaal en lokaal niveau. Een platform om samen te werken, elkaar te vinden en van elkaar te leren.

 

 

 
Cookie-instellingen