3.4 A.007 A.G. Bregman en J.J. Karens "Financiële participatie en omgevingsbijdragen bij zonneparken" Van bestuurlijke wens tot afdwingbare eis

1. Bron

Tijdschrift voor Bouwrecht, nr 9, september 2020, pag. 767 t/m 778. Klik hier voor het artikel. 

Zie ook https://hollandsolar.nl/u/files/lokaal-eigendom-en-omgevingsbijdragen-voor-zonneparken-definitief-1.pdf

2. Relevante bepaling:

“6.1 Participatie van omwonenden van zonneparken

Indien gemeenten een vorm van (financiële) participatie in gemeentelijk beleid voorschrijven gaat dat doorgaans, zo volgt ook uit enkele recente uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak, om een inspanningsverplichting, waarbij de initiatiefnemer de door hem gedane inspanningen zal moeten aantonen. Met een dergelijke inspanningsverplichting kan het resultaat, namelijk een zeker percentage lokaal eigendom niet afdwingbaar gemaakt worden. Uit de jurisprudentie volgt dat het bieden van financiële participatie een manier is om aan die inspanningsverplichting te voldoen.44 In veel gevallen zal het enkel aantonen dat er door initiatiefnemer inspanningen zijn verricht niet zoveel voeten in aarde hebben; er dient enkel aangetoond te worden dat de mogelijkheid voor financiële participatie aan omwonenden geboden is. Dat uiteindelijk niet een zeker aandeel lokaal eigendom gerealiseerd kan worden mag geen reden zijn om planologische medewerking op grond van de Wro en Wabo te weigeren.

Of het ontbreken van een zeker resultaat van lokaal eigendom en financiële participatie van omwonenden in het zonnepark ook een weigering kan opleveren om planologische medewerking te verlenen, is gelet op de reikwijdte van de Wro, waarin alleen ruimtelijke belangen een rol spelen, onzeker. Eenzelfde vraag kan worden gesteld aan het verbinden van een daartoe strekkende voorwaarde aan een omgevingsvergunning voor planologische afwijking.

Een andere vraag die in het verlengde van het afdwingen van lokaal eigendom van zonneparken gesteld kan worden is of een gemeenteraad op voorhand bij vaststelling van het bestemmingsplan ruimte kan reserveren voor lokale zonne-energie initiatieven.

Zoals in aangegeven dient het bevoegd gezag bij het nemen van dergelijke planologische maatregelen (gemeenteraad respectievelijk College van B&W) die bevoegdheid uit te oefenen in het belang van een goede ruimtelijke ordening (art. 3.1 Wro). Het moet daarbij steeds gaan om belangen

die verband houden met de aan de grond te geven bestemming. Dit betekent dat het moet gaan om belangen die ruimtelijke relevant zijn. Op grond van het legaliteitsbeginsel dient het handelen van een bestuur plaats te vinden op basis van een door de wet toegekende bevoegdheid, in dit geval de Wro en de Wabo. Het specialiteitsbeginsel houdt in dat een bestuursbevoegdheid slechts mag worden uitgeoefend in het kader van de bevoegdheid verlenende wet en de belangen die daarmee gediend worden (art. 3:4 lid 1 Awb). Verliezen gemeenten deze grenzen uit het oog, dan kan de consequentie zijn dat de bestuursrechter de weigering van planologische medewerking vernietigt wegens bijvoorbeeld schending van art. 3:4 Awb (specialiteits- en/ of evenredigheidsbeginsel) of art. 3:3 Awb (verbod van détournement de pouvoir).

Naar onze mening is niet op voorhand met zekerheid aan te geven in hoeverre de gewenste gedeeltelijke exploitatie door particulieren van een  zonneparken is te kwalificeren als een belang dat in de ruimtelijke besluitvorming kan worden behartigd. Dit gelet op het feit dat bij lokaal eigendom van zonneparken de nadruk ligt op het versterken van de financiële participatie van particulieren, terwijl de ruimtelijke kenmerken van de zonneaker daardoor niet noodzakelijkerwijs anders worden..

Onder de Omgevingswet zal voor de mogelijkheden om financiële participatie bij zonneparken te vertalen naar een omgevingsplan of een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit cruciaal zijn of dit een relevant aspect is in het kader van evenwichtige toedeling van functies aan locaties.”

6.2 Omgevingsbijdragen voor zonneparken

Zoals in paragraaf 3.3. aangegeven kan van verplicht kostenverhaal op grond van het exploitatieplan jegens initiatiefnemers van zonneparken geen sprake zijn, omdat het realiseren van een zonnepark niet voorkomt op de lijst met bouwplannen in artikel 6.2.1. Bro. Wel is het mogelijk om met een initiatiefnemer van een zonnepark (vrijwillig) in een anterieure overeenkomst afspraken te maken over het betalen van een omgevingsbijdrage. Indien een gemeente in een overeenkomst met de eigenaar van de gronden waarop het zonnepark wordt gerealiseerd echter de afspraak dat deze eigenaar (tevens exploitant) uit het exploitatieresultaat bijdragen ter beschikking stelt, dan is naar onze mening sprake van betaalplanologie indien de gemeente het tekenen van zo’n overeenkomst als voorwaarde stelt voor het verlenen van planologische medewerking. Dit zou immers neerkomen op het kunnen ‘kopen van een bestemmingswijziging’, hetgeen in de parlementaire geschiedenis van de Wro nadrukkelijk is afgekeurd. De betreffende gemeente zou dan een financieel risico lopen van terugvordering van bedragen wegens onverschuldigde betaling. Bijdragen op grond van een anterieure overeenkomst kunnen immers uitsluitend op basis van vrijwilligheid worden overeengekomen, ook indien er een koppeling wordt gelegd met een structuurvisie. Zoals wij eerder opmerkten biedt de opvatting van de Afdeling in de casus Oldebroek naar onze mening geen ruimte om planologische medewerking aan de realisatie van een zonnepark afhankelijk te maken van betaling van een omgevingsbijdrage.

Anders dan in de betaling door de eigenaren van de recreatiewoningen in de casus Oldebroek, strekt een omgevingsbijdrage die door initiatiefnemers van zonneparken moet worden betaald, niet tot een verbetering van de ruimtelijke kwaliteit in samenhang met het verlies aan ruimtelijke kwaliteit (in Oldebroek als gevolg van de teruggang van recreatieve mogelijkheden binnen de gemeente), maar vormt zo’n omgevingsbijdrage een alternatief voor kennelijk niet (tijdig) te organiseren financiële participatie door omwonenden. Het vermeende verlies aan ruimtelijke kwaliteit is echter niet afhankelijk van het al dan niet door particulieren mede-exploiteren van het zonnepark. Dat motief wordt niet anders indien een mate van lokaal eigendom en een omgevingsbijdrage worden gecombineerd. Ten aanzien van de regeling onder de Omgevingswet is aangegeven dat kostenverhaal op privaatrechtelijke en publiekrechtelijke basis en financiële bijdragen op publiekrechtelijke basis niet kan leiden tot het betalen van omgevingsbijdragen, omdat het toepassingsbereik van deze mogelijkheden zich beperkt tot bouwplannen die zijn opgesomd in artikel 8.13 Omgevingsbesluit. Het realiseren van zonneparken valt onder geen van de daar genoemde categorieën. De enige mogelijkheid die resteert is die van omgevingsbijdragen in de vorm van financiële bijdragen voor ontwikkelingen van een gebied als bedoeld in artikel 13.22 Omgevingswet. Na de uitbreiding van de reikwijdte van artikel 13.22, zodanig dat ook een overeenkomst over financiële bijdragen voor ontwikkelingen van een gebied kan worden gesloten, onder meer in geval van ‘het bouwen van een nieuw bouwwerk (geen gebouw zijnde) voor opwekking of winning, omzetting of transport van energie of gasvormige, vloeibare of vaste stoffen als energiedrager’ is het bij het realiseren van zonneparken mogelijk om een financiële bijdrage overeen te komen. Hierbij moet wel worden aangetekend dat deze uitbreiding niet betekent dat gemeenten hiermee de mogelijkheid hebben gekregen om initiatiefnemers van zonneparken onder de Omgevingswet te dwingen tot het betalen van een omgevingsbijdrage, bijvoorbeeld door een bedrag in een gebiedsfonds te storten. De publiekrechtelijke besluitvorming en afweging van verzoeken om omgevingsrechtelijke medewerking dienen telkens plaats te vinden op basis van planologische overwegingen. De ontwikkeling moet derhalve altijd planologisch aanvaardbaar zijn en voldoen aan het criterium van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Het eerste lid van art. 13.22 biedt de mogelijkheid om in overeenkomsten op vrijwillige basis afspraken te maken over financiële bijdragen voor ontwikkelingen van het gebied.’

Een en ander leidt tot de slotsom dat ook onder de Omgevingswet geen ruimte bestaat om omgevingsrechtelijke medewerking aan de realisatie van een zonnepark afhankelijk te maken van betaling van een omgevingsbijdrage. Een omgevingsbijdrage die door initiatiefnemers van zonneparken moet worden betaald, strekt niet tot een verbetering van de kwaliteit van de leefomgeving in samenhang met het verlies aan kwaliteit van diezelfde leefomgeving, maar vormt ook onder de Omgevingswet slechts een alternatief voor kennelijk niet (tijdig en in voldoende mate) te organiseren financiële participatie door omwonenden. Het vermeende verlies aan kwaliteit van de leefomgeving is echter niet afhankelijk van het al dan niet door particulieren mede-exploiteren van het zonnepark”

3. Algemeen

Uit https://hollandsolar.nl/nieuws/i854/studie-over-on-mogelijkheid-verplichte-financiele-participatie

"In opdracht van Holland Solar heeft Professor Arjan Bergman van het Instituut Bouwrecht een studie uitgevoerd naar de juridische (on-)mogelijkheden voor  gemeenten om financiële participatie te eisen in ruil voor planologische medewerking. Steeds meer gemeenten stellen echter als harde eis voor planologische medewerking dat aan een specifieke vorm van financiële participatie voldaan dient te worden. Dit blijkt echter juridisch onhaalbaar.

Het IBR concludeert dat “…voor het door een gemeente afdwingen van lokaal eigendom in de vorm van verplichte financiële participatie in zonneparken onder de huidige wetgeving een expliciete wettelijke basis ontbreekt.”
Over een verplichte omgevingsbijdrage stelt de studie: “Voor een verplichte omgevingsbijdrage, zoals een bijdrage aan een gebiedsfonds, biedt noch de huidige wetgeving, noch de Omgevingswet enige ruimte.” Enkel waar de grond in handen is van de gemeente zelf, kan deze als eigenaar van de gronden de eis stellen dat bijvoorbeeld een deel in handen van bewoners uit de regio moet komen. "


Over Energiewerkplaats Brabant

De Energiewerkplaats is een platform voor professionals betrokken bij de energietransitie in Noord-Brabant. Niet alleen op provinciaal niveau, maar ook op regionaal en lokaal niveau. Een platform om samen te werken, elkaar te vinden en van elkaar te leren.

 

 

 
Cookie-instellingen